DROIT PUBLIC CONSULTANTS Société d'avocats LyonDROIT PUBLIC CONSULTANTS Société d'avocats Lyon Procédure de participation du public à l’élaboration des SAGE -

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Procédure de participation du public à l’élaboration des SAGE

L’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, a été prise en application du 3° du I de l’article 106 de la loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

 

En application de ces dispositions, les SAGE, qui sont soumis à évaluation environnementale, relèvent désormais de l’article L.121-15-1-3° du Code de l’environnement et peuvent de ce fait faire l’objet d’une procédure de concertation préalable, celle-ci relevant strictement de la faculté.

 

En revanche, si la personne publique responsable du SAGE n’entendait pas mettre en œuvre une telle procédure, cette dernière est tenue d’encourager l’exercice du droit d’initiative grâce à la publication d’une déclaration d’intention. Cette déclaration permet au public de solliciter de la part du représentant de l’Etat, l’organisation de ladite concertation préalable, laquelle relève de son pouvoir discrétionnaire.

 

Par conséquent, à la date du 1er janvier 2017, si la personne publique responsable du SAGE n’a pas mis en œuvre une autre procédure de concertation préalable, publié un avis d’enquête publique ou de mise à disposition du public, les dispositions précitées de l’ordonnance n°2016-1060 lui sont opposables.

 

Plus largement, ladite ordonnance a emporté l’entrée en vigueur de prescriptions procédurales tant sur la concertation préalable (I) que sur l’exercice du droit d’initiative (II). 

 

 I.  LA MISE EN ŒUVRE FACULTATIVE D’UNE CONCERTATION PREALABLE.

 

 

I.1. – La concertation préalable, définie à l’article L.121-15-1 du Code de l’environnement, permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des principales orientations d’un SAGE, de ses enjeux socio-économiques et de ses impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire.

 

En application de ces dispositions, les SAGE peuvent effectivement faire l’objet d’une procédure de concertation préalable, celle-ci relevant de la faculté.

 

La personne publique qui en est responsable a, en application de l’article L.121-17, la possibilité de la mettre en œuvre en fixant librement ses modalités ou de recourir à la procédure définie à l’article L.121-16-1, celle-ci faisant appel à un garant.

 

Dans ces deux cas de figure, la concertation préalable doit être organisée dans le respect des dispositions de l’article L.121-16.

 

 

I.2. – S’agissant de la possibilité d’en fixer les modalités librement, celle-ci appelle peu de remarques.

 

En revanche, l’article L.121-16-1 du Code de l’environnement, qui fait référence aux cas dans lesquels la concertation préalable est organisée sous l’égide d’un garant, précise que :

 

« I. – Lorsque la concertation préalable est organisée sous l’égide d’un garant en application des articles L.21-8, L.121-9 et L.121-17, la personne publique responsable (…) demande à la Commission nationale du débat public de désigner ce garant parmi ceux inscrits sur la liste nationale de garants mentionnée au I de l’article L.121-1-1 ».

 

Parmi les dispositions précitées, l’article L.121-8 fait référence aux cas dans lesquels la Commission nationale du débat public (CNDP) est saisie de tous les projets d’aménagement ou d’équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leu coût prévisionnel, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’Etat, également aux projets dont le coût prévisionnel serait inférieur audit seuil ainsi qu’aux plans et programmes de niveau national. Ces dispositions ne concernent donc en aucun cas les SAGE.

 

L’article L.121-9, également cité par l’article L.121-16-1, évoque les modalités de participation du public lorsque la CNDP a été obligatoirement saisie et n’est pas applicable aux SAGE.

 

Enfin, l’article L.121-17 prévoit que :

 

« I. – Pour les plans (…) mentionnés au (…) 3° de l’article L.121-15-1 [applicable aux SAGE], la personne publique responsable du plan (…) peut prendre l’initiative d’organiser une concertation préalable, soit selon des modalités qu’(…) [elle] fixe librement, soit en choisissant de recourir à celles définies à l’article L.121-16-1. Dans les deux cas, la concertation préalable respecte les conditions fixées à l’article L.121-16 ».

 

C’est donc en application de l’article L.121-17 que les SAGE peuvent faire l’objet d’une concertation préalable passée sous l’égide d’un garant.

 

La lecture combinée de ces dispositions permet de considérer que le choix d’une concertation préalable dont les modalités sont librement fixées ou d’une concertation passée sous l’égide d’un garant, appartient à la personne publique responsable du SAGE.

 

Cependant, lorsque la CNDP est saisie en vue de procéder à la nomination d’un garant, celle-ci s’octroie le pouvoir d’apprécier la nécessité de procéder à ladite nomination. Elle peut ainsi valablement considérer que si les objectifs et principales orientations du SAGE sont d’ores et déjà arrêtés, la nécessité d’une telle concertation n’a plus lieu d’être.

 

En effet, le 2 mai 2018, celle-ci a rendu publique une note relative à la nomination des garants dans le cadre de la concertation préalable à l’élaboration de SAGE[1] dans laquelle elle précise qu’elle « nommera des garants de la concertation préalable (…) dès lors que l’avancement de la procédure permettra encore de débattre des objectifs et principales orientations du SAGE ».

 

La CNDP bénéficie donc d’un pouvoir d’appréciation quant à l’opportunité de la nomination d’un garant.

 

En ce sens, le 2 mai 2018 également, la CNDP s’est prononcée sur le projet de SAGE de la Vallée de L’Yères[2] en ce sens :

 

« Considérant que :

-le projet final étant validé par la Commission locale de l’eau,

-les consultations des assemblées sont en cours ou déjà réalisées,

-l’enquête publique doit se réaliser prochainement,

-la phase de la concertation préalable n’a plus d’objet à ce stade de la procédure dès lors que les objectifs et principales orientations du SAGE ont été débattus.

(…) La Commission ne nomme pas de garant pour la concertation préalable du projet de schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la vallée de l’Yères. »

 

Ainsi, la personne publique responsable du SAGE peut manifester sa volonté d’organiser une concertation préalable sous l’égide d’un garant. Cependant, la CNDP n’est nullement liée par ce choix et dispose de la possibilité de refuser la nomination d’un garant dans le cadre d’une concertation préalable qui s’avèrerait inutile. Elle n’entend pas en effet apporter une telle caution, alors que tout est déjà consommé quant à la détermination des principes et orientations du SAGE.

 

 

En conclusion, une concertation préalable peut être organisée par la personne publique responsable du SAGE selon deux types de procédure. Celle-ci peut, en premier lieu, en fixer librement les modalités sans faire appel à un garant ou, en second lieu, l’organiser sous l’égide d’un garant qui sera nécessairement désigné par la CNDP, celle-ci se réservant la possibilité d’y procéder ou non.

 

 

I.3. – Dans chacun de ces deux cas de figure, les dispositions de l’article L.121-16 du Code de l’environnement sont applicables. Cet article prévoit en effet que :

 

« La concertation préalable associe le public à l’élaboration d’un (…) plan (…) dans les conditions définies par la présente section. La concertation préalable est d’une durée minimale de quinze jours et d’une durée maximale de trois mois. Quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par la concertation. Le bilan de cette concertation est rendu public. (…) la personne publique responsable indique les mesures (…) [qu’elle] juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements (…) [qu’elle] tire de la concertation.

Les dépenses relatives à l’organisation matérielle d’une concertation préalable sont à la charge (…) de la personne publique responsable du plan (…). »

 

 

Les modalités de concertation préalable sont donc les suivantes :

 

  • la concertation préalable s’étendra sur une période de quinze jours à trois mois ;
  • quinze jours avant le début de la concertation, le public sera informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d’affichage ;
  • le bilan de cette concertation sera rendu public.

 

Plus précisément, s’agissant de l’avis de concertation préalable, l’article R.121-19 du Code de l’environnement prévoit que :

 

« I. – Au plus tard quinze jours avant l’organisation de la concertation préalable, (…) la personne publique responsable publie un avis qui comporte les informations suivantes :

-l’objet de la concertation ;

-si la concertation est organisée à son initiative ou si celle-ci a été décidée en application du II ou du III de l’article L.121-17, et dans ce cas, il est fait mention de ladite décision et du site internet sur lequel elle est publiée ;

-si un garant a été désigné, les nom et qualité de ce dernier ;

-la durée et les modalités de la concertation ;

-l’adresse du site internet sur lequel est publié le dossier soumis à concertation préalable.

Cet avis est publié sur le site internet (…) de la personne publique responsable, ou, (…) si elle n’en dispose pas, sur le site internet des services de l’Etat dans le département. (…) Pour les plans (…), l’avis est publié par voie d’affichage dans les locaux de l’autorité responsable de son élaboration.

II. – Les affiches prévues à l’alinéa précédent doivent être conformes à des caractéristiques et dimensions fixées par l’arrêté du ministre chargé de l’environnement mentionné à l’article R.123-11 ».

 

S’agissant des SAGE, l’avis est donc composé de :

 

-l’objet de la concertation ;

-le fait que celle-ci relève de l’initiative de la personne publique responsable du SAGE[3];

-le nom et qualité du garant s’il existe ;

-la durée (15 jours au minimum, 3 mois au maximum) et les modalités de la concertation ;

-l’adresse du site internet sur lequel est publié le dossier soumis à concertation préalable (Le dossier mis à disposition du public doit donc être consultable dès la publication de l’avis).

 

De plus, l’article R.123-11 mentionné à l’article R.121-19 précité précise, à propos de l’avis d’enquête publique, qu’il doit être conforme à des caractéristiques et dimensions fixées par arrêté du ministre chargé de l’environnement. Il s’agit de l’arrêté du 24 avril 2012[4] qui prévoit que les affiches doivent mesurer au moins 42 x 59,4 cm (format A3).

 

Rapporté au cas de la concertation préalable, ces affiches doivent comporter le titre « Avis de concertation préalable » en caractères gras majuscules d’au moins 2 cm de hauteur et les informations visées à l’article R.121-19 en caractères noirs sur fond jaune.

 

Par analogie avec le cas des avis d’enquête publique, il peut être considéré que le non-respect de ces conditions formelles ne constitue pas un vice substantiel susceptible d’entrainer l’annulation de la procédure d’élaboration du SAGE dans la mesure où le juge s’attache à vérifier l’influence qu’une éventuelle irrégularité a pu exercer sur la bonne information du public.

 

A titre d’illustration, la Cour administrative d’appel de Marseille a considéré que :

 

« 9. Considérant que, comme l’ont relevé les premiers juges, le fait que les  affiches publiant l’avis d’enquête publique ont été entièrement imprimées sur fond jaune est conforme aux dispositions précitées ; qu’à supposer même que, comme M.A… le soutient sans l’établir, ces affiches aient été d’une taille inférieure au format A2, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance n’aurait pas permis une bonne information de l’ensemble des personnes intéressées par l’opération, ou aurait été de nature à exercer une influence sur les résultats de l’enquête et, par suite, sur la délibération en litige ; que dès lors, le moyen tiré de l’irrégularité de l’affichage des avis d’enquête publique doit être écarté ».

 

(Cour administrative d’appel de Marseille, 29 mai 2018, « Commune de Pont-Saint-Esprit », n°17MA01815.)

 

Rapporté au cas des SAGE, il peut être considéré que le non-respect des conditions formelles d’affichage de l’avis de concertation n’entrainerait pas nécessairement l’irrégularité de la procédure d’élaboration du SAGE. Cependant, la prudence commande de respecter scrupuleusement ces obligations réglementaires.

 

S’agissant du dossier de concertation préalable, l’article R.121-20 du Code de l’environnement prévoit que :

 

« Pour l’application des articles L.121-16 et L.121-16-1, (…) la personne publique responsable établit un dossier de la concertation, qui comprend notamment :

-les objectifs et caractéristiques principales du plan (…);

-le cas échéant, le plan (…) dont il découle ;

-la liste des communes correspondant au territoire susceptible d’être affecté ;

-un aperçu des incidences potentielles sur l’environnement ;

-une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées.

Ce dossier est établi et complété, le cas échéant, selon les indications données par l’autorité qui a demandé l’organisation de la concertation préalable en application des articles L.121-9, L.121-17 et L.121-19 et en concertation avec le garant. »

 

Rapportées aux spécificités des SAGE, ces dispositions permettent de considérer que le dossier de concertation préalable se compose :

 

-des objectifs et caractéristiques principales du SAGE ;

-le SDAGE dont il découle ;

-la liste des communes à laquelle il a vocation à s’appliquer ;

-son impact environnemental ;

-une mention, le cas échant, des solutions alternatives envisagées (quant au territoire concerné, par exemple).

 

 

En conclusion, quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé des modalités de concertation par le biais d’un avis publié par voie d’affichage dans les locaux de la personne publique responsable du SAGE ainsi que sur son site internet ou, si elle n’en dispose pas, sur le site internet des services de l’Etat dans le département.

 

Cet avis est composé de l’objet de la concertation, le fait que celle-ci relève de l’initiative de la personne publique responsable du SAGE, le nom et la qualité du garant si la procédure mise en œuvre est celle de l’article L.121-16-1, la durée (15 jours à 3 mois) et les modalités de la concertation, enfin, l’adresse du site internet sur lequel est publié le dossier soumis à concertation.

 

Ledit dossier présente les objectifs et caractéristiques du SAGE, le SDAGE dont il découle, les listes des communes qu’il couvre, ses enjeux environnementaux, les solutions alternatives envisagées.

 

 

II.  LA PUBLICATION D’UNE DECLARATION D’INTENTION PERMETTANT L’EXERCICE DU DROIT D’INITIATIVE.

 

 

Comme évoqué dans notre précédente note relative à « la soumission des SAGE aux procédures de concertation préalable »[5], la publication d’une déclaration d’intention permet au public d’exercer son droit d’initiative auprès du représentant de l’Etat dans le département.

 

En effet, lorsque la personne publique responsable du SAGE ne souhaite pas mettre en œuvre de procédure de concertation préalable, celle-ci est tenue de publier une déclaration d’intention. Cette obligation couvre tous les cas d’élaboration, de modification ou de révision dudit schéma, si ces modifications sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement.

 

Les modalités de saisine du représentant de l’Etat sont cependant restrictives, comme le prévoit l’article L.121-19 :

 

« I. – Le droit d’initiative mentionné au III de l’article L.121-17 peut être exercé auprès du représentant de l’Etat par :

1° Un nombre de ressortissants majeurs de l’Union européenne résidant dans le périmètre de la déclaration d’intention égal à 20% de la population recensée dans les communes du même périmètre, ou à 10% de la population recensée dans le ou les départements, dans la ou les régions où se trouvent tout ou partie du territoire mentionné dans la déclaration d’intention ;

2° Un conseil régional, départemental ou municipal ou l’organe délibérant d’un établissement public de coopération intercommunale dont le territoire est compris en tout ou partie dans celui défini dans la déclaration d’intention ;

3° Une association agréée au niveau national en application de l’article L.141-1, ou deux associations ou une fédération d’associations agréée (s) au titre de l’article L.141-1 dans le cadre de la région ou du département dont le territoire est compris en tout ou partie dans celui défini dans la déclaration d’intention ».

 

Le droit d’initiative peut dont être exercé par :

 

-un nombre de ressortissants majeurs de l’Union européenne résidant dans le périmètre du SAGE égal à 20% de la population recensée dans les communes du même périmètre, ou à 10% de la population dans le département, la région concerné ;

-un conseil régional, départemental ou municipal, l’organe délibération d’un EPCI dont le territoire est compris dans celui défini par le SAGE ;

-une association agréée de protection de l’environnement au niveau national, ou deux associations ou une fédération d’associations de protection de l’environnement agréées dans le cadre de la région ou du département dans le territoire concerné.

 

L’article L.121-19 précité, précise également que le droit d’initiative s’exerce, au plus tard, dans le délai de quatre mois suivant la publication de la déclaration d’intention.

 

Egalement, il précise que :

 

 II.  Le représentant de l’Etat informe sans délai (…) la personne publique responsable de l’élaboration du plan (…) et, si elle est distincte, l’autorité compétente (…) pour approuver le plan (..). Il apprécie la recevabilité de la demande, notamment au regard du territoire susceptible d’être affecté par le (…) plan (…) compte tenu de ses principaux impacts environnementaux et de ses retombées socio-économiques.

Le représentant de l’Etat décide de l’opportunité d’organiser une concertation préalable selon les modalités des articles L.121-16 et L.121-16-1 et, dans ce cas, fixe la durée et l’échelle territoriale de la participation qui sera mise en œuvre au regard des principaux impacts environnementaux et des retombées socio-économiques attendus.

Sa décision est motivée et rendue publique dans un délai maximum d’un mois à compter de la réception de la demande. En l’absence de décision explicite dans ce délai, le représentant de l’Etat est réputé avoir rejeté la demande. »

 

Il en résulte qu’il appartient au représentant de l’Etat dans le département de déterminer l’opportunité d’une concertation, sa durée, ses modalités de mise en œuvre. Sa décision est communiquée dans le délai d’un mois et notifiée à la personne publique responsable du SAGE.

 

Afin que le droit d’initiative soit exercé, la déclaration d’intention qui vise à informer le public du SAGE projeté, doit se composer des éléments définis à l’article L.121-18 qui prévoit que :

 

« II. – Pour les plans (…) mentionnés au 2° de l’article L.121-17-1, [applicable aux SAGE] la déclaration d’intention est constituée par l’acte prescrivant leur élaboration dès lors qu’il est publié sur un site internet. Cet acte mentionne, s’il y a lieu, les modalités de concertation préalable du public envisagées si la déclaration d’intention n’a pas été réalisée jusque-là ».

 

Cependant, l’article R.121-25 apporte les précisions suivantes :

 

« Lorsqu’elle porte sur un (…) plan (…) relevant d’une collectivité territoriale, d’un groupement de collectivités territoriales ou d’un établissement public en dépendant, l’acte (…) prescrivant l’élaboration d’un plan (…) constitue la déclaration d’intention dès lors qu’il comporte les informations énumérées aux 1° à 6° du I de l’article L.121-18 ».

 

Ainsi, en application des dispositions de l’article L.121-18 et R.121-25, et rapporté aux spécificités des SAGE, il peut être considéré que les éléments suivants doivent apparaitre dans la déclaration d’intention :

 

1° Les motivations et raisons d’être du SAGE, plus particulièrement son impact ;

2° LE SDAGE dont il est la déclinaison ;

3° Le périmètre du bassin versant auquel il s’applique ;

4° Les principaux enjeux, objectifs et priorités d’actions du SAGE ;

5° Une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées, par exemple sur le projet de périmètre du SAGE ;

6° Les modalités déjà envisagées, s’il y a lieu, de concertation préalable du public.

 

Ladite déclaration valablement composée fait l’objet d’une publication sur le site internet de la préfecture de département et sur celui de la personne publique qui en est responsable, si cette dernière en possède un.

 

Il y a lieu de considérer que le point de départ du délai de publication commence à courir lorsque l’ensemble de ces publicités a été accompli et que la déclaration d’intention est valablement composée.

 

En résumé :

 

1° La personne publique responsable du SAGE a la faculté d’organiser une procédure de concertation préalable selon des modalités qu’elle fixe librement ou sous l’égide d’un garant.

 

Si ladite procédure est organisée sous l’égide d’un garant, celui-ci est désignée par la CNDP qui dispose de la possibilité de refuser d’y procéder si ladite concertation lui semble inutile compte tenu de travaux déjà largement avancés.

 

Dans les deux cas, quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé des modalités de concertation par le biais d’un avis publié dans les locaux de la personne publique responsable du SAGE ainsi que sur son site internet ou, si elle n’en dispose pas, sur le site internet des services de l’Etat dans le département.

 

Cet avis indique l’objet de la concertation, le fait que celle-ci relève de l’initiative de la personne publique responsable du SAGE, le nom et la qualité du garant si la procédure mise en œuvre est celle de l’article L.121-16-1, la durée (15 jours à 3 mois) et les modalités de la concertation, enfin, l’adresse du site internet sur lequel est publié le dossier soumis à concertation.

 

Ledit dossier présente les objectifs et caractéristiques du SAGE, le SDAGE dont il découle, les listes des communes qu’il couvre, ses enjeux environnementaux, les solutions alternatives envisagées.

 

2° Lorsqu’aucune concertation préalable n’est organisée, la personne publique responsable du SAGE est tenue de publier une déclaration d’intention afin de permettre l’exercice du droit d’initiative.

 

Celui-ci peut être exercé par :

 

-un nombre de ressortissants majeurs de l’Union européenne résidant dans le périmètre du SAGE égal à 20% de la population recensée dans les communes du même périmètre, ou à 10% de la population dans le département, la région concerné ;

-un conseil régional, départemental ou municipal, l’organe délibération d’un EPCI dont le territoire est compris dans celui défini par le SAGE ;

-une association agréée de protection de l’environnement au niveau national, ou deux associations ou une fédération d’associations de protection de l’environnement agréées dans le cadre de la région ou du département dans le territoire concerné.

 

Si ces conditions sont réunies, le représentant de l’Etat dans le département est saisi. Celui-ci est libre de déterminer l’opportunité d’une concertation, sa durée, ses modalités.

 

La déclaration d’intention applicable aux SAGE se compose de :

 

1° Les motivations et raisons d’être du SAGE, plus particulièrement son impact ;

2° LE SDAGE dont il est la déclinaison ;

3° Le périmètre du bassin versant auquel il s’applique ;

4° Les principaux enjeux, objectifs et priorités d’actions du SAGE ;

5° Une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées, par exemple sur le projet de périmètre du SAGE ;

6° Les modalités déjà envisagées, s’il y a lieu, de concertation préalable du public.

 

 

[1] Doctrine relative à la nomination des garants dans le cadre de la concertation préalable à l’élaboration de Schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), Décision n°2018/42/Doctrine_Garants_SAGE/1.

[2] Projet de schéma d’aménagement et de gestion des eaux de la vallée de l’Yères, décision n°2018/32/SAGE_YERES/1

[3] La concertation ne peut en aucun cas lui être imposée et celle-ci ne relève pas des cas dans lesquels l’autorité compétente pour autoriser un projet demande au maître d’ouvrage l’organisation d’une concertation préalable, ce cas de figure ne recouvrant que les projets.

[4] Arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l’affichage de l’avis d’enquête publique mentionné à l’article R123-11 du Code de l’environnement, NOR : DEVD1221800A.

[5] Note relative à la soumission des SAGE aux procédures de concertation préalable, disponible au lien suivant : http://www.droitpublicconsultants.fr/la-soumission-des-sage-aux-procedures-de-concertation-prealable/.