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Le sort des travaux réalisés en méconnaissance d’une autorisation d’urbanisme : l’absence de contestation de la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux vaut conformité

Par Arnaud Depenau, Avocat

Par sa décision « Sormonte » du 26 novembre 2018 (req. n°411991), le Conseil d’Etat fait une nouvelle fois évoluer le régime juridique applicable aux travaux réalisés sur une construction ayant fait l’objet de transformations sans autorisation. Il juge qu’une fois le délai de récolement passé, la déclaration d’achèvement et de conformité des travaux certifie de la conformité de la construction.

I. L’évolution du cadre juridique applicable aux travaux réalisés en méconnaissance d’une autorisation d’urbanisme

Depuis la décision « Thalamy », du 9 juillet 1986 (req n° 51172, publié au recueil Lebon), il est fait obligation à celui qui souhaite réaliser des travaux « prenant appui sur une partie du bâtiment construite sans autorisation […] de présenter une demande portant sur l’ensemble des éléments de construction qui ont eu ou qui auront pour effet de transformer le bâtiment tel qu’il avait été autorisé par le permis primitif ».

En d’autres termes, lorsqu’il souhaite réaliser des travaux sur une construction existante réalisée sans autorisation, un pétitionnaire ne peut pas se contenter de demander une autorisation d’urbanisme pour les seuls éléments de construction nouveaux. Il est tenu d’obtenir une décision portant également sur toutes les parties du bâtiment déjà existantes et réalisées sans autorisation.

Par suite, à défaut de demande portant sur l’ensemble d’une construction, en ce compris des parties anciennes réalisées sans autorisation, il se verra opposer un refus de permis.

Conscient de la sévérité de la solution retenue par le Conseil d’Etat, le législateur , a entendu limiter les effets de cette jurisprudence « Thalamy » en instituant un délai de prescription administrative de dix ans, au-delà duquel « le refus de permis de construire ou la décision d’opposition à déclaration préalable ne peut être fondé sur l’irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l’urbanisme » (Loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, dite « ENL »).

Toutefois, une exception réduisant substantiellement la portée de la prescription était également introduite. Il était ainsi précisé que celle-ci ne jouerait pas « Lorsque la construction a été réalisée sans permis de construire ».

La loi dite ELAN, du 23 novembre 2018 procédait à la réécriture des dispositions précitées, désormais codifiées à l’article L.421-9 du code de l’urbanisme. Elle précise que le bénéfice de la prescription décennale est seulement exclu « Lorsque la construction a été réalisée sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu alors que celui-ci était requis »;

De cette nouvelle rédaction résulte une clarification et une innovation.

D’une part le Conseil d’Etat rappelle que l’absence de permis s’oppose à la prescription, seulement si un tel permis était requis. Logiquement, pour les travaux n’étant soumis à aucune autorisation ou à déclaration préalable la prescription vaut. La jurisprudence était déjà constante en ce sens (voir pour la déclaration préalable : CE, 3 févr. 2017, n° 373898, Eber).

D’autre part, l’ajout de la mention « sans qu’aucun permis de construire n’ait été obtenu » vise le cas dans lequel un permis de construire a été délivré, puis a fait l’objet d’une décision d’annulation par le juge administratif. Dans cette hypothèse, les travaux réalisés pourront donc bénéficier de la prescription.

II. L’apport de la décision du 26 novembre 2018

Quelques jours seulement après l’entrée en vigueur de la loi ELAN, le Conseil d’Etat rendait une décision limitant plus encore les effets de la jurisprudence « Thalamy ».

Saisi de la légalité d’un permis de construire portant sur un bâtiment ayant fait l’objet de transformations non autorisées par un permis de construire, il énonçait, suivant les conclusions de son  rapporteur public, que :

« lorsque le bénéficiaire d’un permis ou d’une décision de non-opposition à déclaration préalable a adressé au maire une déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux réalisés en vertu de cette autorisation, l’autorité compétente ne peut plus en contester la conformité au permis ou à la déclaration si elle ne l’a pas fait dans le délai, suivant les cas, de trois ou de cinq mois ni, dès lors, sauf le cas de fraude, exiger du propriétaire qui envisage de faire de nouveaux travaux sur la construction qu’il présente une demande de permis ou dépose une déclaration portant également sur des éléments de la construction existante, au motif que celle-ci aurait été édifiée sans respecter le permis de construire précédemment obtenu ou la déclaration préalable précédemment déposée ».

En d’autres termes, passé le délai de récolement de trois (récolement facultatif) ou cinq mois (récolement obligatoire), la déclaration d’achèvement et de conformité des travaux vaut conformité des travaux. L’administration ne peut non seulement plus la contester, mais elle ne peut également plus se prévaloir de l’irrégularité de la construction pour refuser un nouveau permis sur le bâtiment en cause (sauf en cas de fraude).

Passés les délais susvisés l’administration qui n’a pas contesté la conformité d’une construction, par manque de temps, de moyens ou par choix, ne pourra donc plus la remettre en cause.

Cette évolution jurisprudentielle devrait contraindre l’administration à procéder à un contrôle plus exhaustif de la conformité des constructions soumises à permis de construire ou déclaration préalable lorsque le récolement n’est pas obligatoire.

A défaut, après trois mois, elle offrirait un brevet de régularité à toutes les constructions antérieures réalisées en méconnaissance d’un permis de construire, d’aménager ou d’une déclaration préalable.

Ainsi, là où il fallait attendre dix années pour que l’irrégularité de la construction initiale s’efface (jurisprudence « Thalamy »), il suffit désormais de patienter trois ou cinq mois.

On peut tout de même s’interroger sur l’incidence de cette jurisprudence sur l’application des disposition de l’article L.480-4 du code de l’urbanisme énonçant que constitue une infraction pénale le fait d’exécuter des travaux « en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d’aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable ».

En effet, rien n’indique que l’impossibilité de contester la conformité « administrative » des travaux fasse échec à la constatation de l’infraction pénale visée par le texte précité.

En outre, se posera nécessairement la question de la preuve du moment de la réalisation des travaux non conformes à l’autorisation d’urbanisme, puisque pour être réputés réguliers après le délai de récolement, ils devraient avoir été réalisés avant l’expiration de ce dernier.

A défaut, il ne s’agira que de constructions irrégulières, seulement susceptibles de bénéficier de la prescription décennale dans les conditions fixées par l’article L.421-9 du code de l’urbanisme.

En conclusion il conviendra de ne plus négliger la déclaration attestant l’achèvement et la conformité des travaux, tant le bénéficie de la régularisation de l’ensemble des éléments de la construction qu’elle apporte est utile.