DROIT PUBLIC CONSULTANTS Société d'avocats LyonDROIT PUBLIC CONSULTANTS Société d'avocats Lyon La soumission des SAGE aux procédures de concertation préalable -

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La soumission des SAGE aux procédures de concertation préalable

L’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement, a été prise en application du 3° du I de l’article 106 de la loi la loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques.

 

Très largement, son objectif est de renforcer l’effectivité de la participation du public au processus d’élaboration des décisions pouvant avoir une influence sur l’environnement.

 

Son article 2 vise plus particulièrement l’amélioration du dispositif de « concertation préalable » et la création du « droit d’initiative » ouvert aux citoyens, qui modifient l’état du droit à trois niveaux :

 

  • les procédures de débat public et de concertation préalable relevant de la commission nationale du débat public (CNDP) englobent désormais des plans et programmes, et non seulement des projets;
  • la concertation préalable concerne également des projets, plans et programmes ne donnant pas lieu à saisine de la CNDP dès lors qu’ils sont assujettis par ailleurs à une évaluation environnementale.
  • la création d’un droit d’initiative citoyenne permet la saisine de la CNDP et du représentant de l’Etat afin d’obtenir l’organisation d’une concertation préalable ;

 

 

I- le caractère facultatif des dispositions de l’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 relatives à la procédure de concertation préalable.

 

I.1 – La concertation préalable est définie à l’article L121-15-1 du Code de l’environnement, en ces  termes :

 

« La concertation préalable permet de débattre de l’opportunité, des objectifs et des caractéristiques principales du projet ou des objectifs et des principales orientations du plan ou programme, des enjeux socio-économiques qui s’y attachent ainsi que de leurs impacts significatifs sur l’environnement et l’aménagement du territoire. Cette concertation permet, le cas échéant, de débattre de solutions alternatives, y compris, pour un projet, son absence de mise en œuvre. Elle porte aussi sur les modalités d’information et de participation du public, après la concertation préalable ».

 

Désormais, la procédure de concertation préalable est mise en œuvre, soit par la CNDP, soit par la personne responsable du plan, programme ou du maître d’ouvrage du projet ; soit, enfin, par le représentant de l’Etat, à la suite de l’exercice du droit d’initiative par les citoyens.

 

Le cas dans lequel la concertation préalable relève de la CNDP est prévu à l’article L.121-8 du Code de l’environnement.

 

La CNDP est désormais obligatoirement saisie « de tous les projets d’aménagement ou d’équipement qui, par leur nature, leurs caractéristiques techniques ou leur coût prévisionnel, tel qu’il peut être évalué lors de la phase d’élaboration, répondent à des critères ou excèdent des seuils fixés par décret en Conseil d’Etat ».

 

Elle est également saisie « des plans et programmes de niveau national faisant l’objet d’une évaluation environnementale en application de l’article L122-4 ».

 

Les schémas d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), n’étant ni des projets, ni des plans de niveau national, ne sauraient être concernés.

 

Il n’existe donc aucun cas de figure dans lequel la CNDP serait obligatoirement saisie en vue de l’élaboration d’un SAGE.

 

I.2 – En revanche, les cas dans lesquels la procédure de concertation préalable ne donne pas lieu à saisine de la CNDP est applicable à l’élaboration des SAGE. L’article L.121-15-1-3° du même Code définit, en effet, le champ de la concertation préalable en ces termes :

 

« La concertation préalable peut concerner :

(…) 3° Les plans et programmes soumis à évaluation environnementale en vertu de l’article L. 122-4 et ne relevant pas du champ de compétence de la Commission nationale du débat public en application du IV de l’article L. 121-8.».

 

Ainsi, les SAGE, qui sont soumis à évaluation environnementale, relèvent de l’article L121-15-1-3° du Code de l’environnement. De ce fait, ils peuvent faire l’objet d’une procédure de concertation préalable.

 

En effet, l’alinéa 3 de l’article L121-15-1 précité trouve à s’appliquer aux cas que la concertation « peut concerner », ce qui signifie qu’elle n’est pas obligatoire, ce que confirme le rapport au président de la République relatif à l’ordonnance n°2016-1060 en ces termes :

 

« La procédure de concertation préalable existant au titre de l’actuel article L.121-16 est plus encadrée, d’une durée minimale de quinze jours et maximale de trois mois. Cet article précise que peuvent faire l’objet d’une telle concertation facultative les projets, plans et programmes soumis à évaluation environnementale (hors champ de la commission ». (JORF n°1081 du 5 août 2016, NOR : DEVD1614801P).

 

Il s’agit là de l’interprétation donnée par le législateur lui-même à un texte législatif et qui s’impose à tout autre texte réglementaire ou interprétation de l’administration.

 

Ainsi, la mise en œuvre d’une concertation préalable relève de la faculté pour la personne publique responsable du SAGE d’en décider.

 

Il n’existe donc aucun risque d’insécurité juridique si la procédure de concertation n’était pas mise en œuvre dans le cadre de l’élaboration d’un SAGE, celle-ci étant strictement facultative.

 

I.3. – La décision de mise en œuvre d’une telle procédure, lorsqu’elle est prise, imposera en revanche de se conformer aux modalités prévues aux articles L121-16 et L121-16-1, comme le prévoit l’article L121-17.

 

En effet, l’article L121-16 précise que :

 

« La concertation préalable associe le public à l’élaboration d’un projet, plan ou programme dans les conditions définies par la présente section. La concertation préalable est d’une durée minimale de quinze jours et d’une durée maximale de trois mois. Quinze jours avant le début de la concertation, le public est informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d’affichage sur le ou les lieux concernés par la concertation. Le bilan de cette concertation est rendu public. Le maître d’ouvrage ou la personne publique responsable indique les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il tire de la concertation.

Les dépenses relatives à l’organisation matérielle d’une concertation préalable sont à la charge du maître d’ouvrage ou de la personne publique responsable du plan ou programme ».

 

L’article L121-16-1 précise, quant à lui, les modalités de la concertation préalable dans le cas dans lequel celle-ci est organisée sous l’égide d’un garant. Cependant, il s’agit des cas dans lesquels la CNDP a été saisie.

 

Les SAGE ne sont donc pas concernés par les modalités de mise en œuvre de la concertation préalable fixées à l’article L121-16-1 du code de l’environnement.

 

En revanche, dans l’hypothèse dans laquelle les personnes responsables des SAGE souhaitent mettre en œuvre une procédure de concertation préalable, celle-ci devra strictement respecter les dispositions de l’article L121-16, ainsi :

 

  • la concertation préalable s’étendra sur une période de quinze jours à trois mois ;
  • quinze jours avant le début de la concertation, le public sera informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d’affichage ;
  • le bilan de cette concertation sera rendu public.

 

 

II- Le caractère obligatoire de la déclaration d’intention.

 

II.1 –  Au sujet de la déclaration d’intention, cette dernière permet l’exercice du droit d’initiative du public dans les cas d’élaboration ou de révision des SAGE, pour lesquels l’autorité administrative responsable n’a pas entendu mettre en œuvre une procédure de concertation préalable.

 

L’exercice de ce droit permet au public de demander au représentant de l’Etat, l’organisation de ladite concertation préalable laquelle relève de son pouvoir discrétionnaire.

 

L’article R121-27 prévoit en effet que :

 

« Si le préfet décide de donner une suite favorable à la saisine issue du droit d’initiative, il notifie sa décision (…) ».

 

Le représentant de l’Etat pourra donc valablement refuser d’engager une procédure de concertation préalable à l’issue de l’exercice du droit d’initiative. Il devra, cependant, rendre publique et motiver sa décision dans un délai maximum d’un mois à compter de la réception de la demande, comme le prévoit l’article L21-19.

 

Fort logiquement, l’organisation d’un droit d’initiative est dénuée d’intérêt si une procédure de concertation préalable a valablement été mise en œuvre par l’autorité compétente en matière de SAGE.

 

En ce sens, l’article L121-17 du Code de l’environnement prévoit que :

 

« En l’absence de toute concertation préalable décidée en application du I ou du II et respectant les modalités fixées aux articles L121-16 et L121-16-1, un droit d’initiative est ouvert au public pour demander au représentant de l’Etat concerné l’organisation d’une concertation préalable respectant ces modalités ».

 

Ainsi, le droit d’initiative est obligatoire lorsqu’aucune concertation préalable n’a été mise en œuvre.

               

Deux cas de figure sont envisageables :

 

  • l’autorité administrative compétente prend l’initiative de mettre en œuvre une procédure de concertation préalable dont elle a librement fixé les modalités, dans le respect des dispositions de l’article L121-16. Dans ce cas de figure, elle n’est pas tenue d’organiser l’exercice du droit d’initiative ;
  • l’autorité administrative compétente refuse de mettre en œuvre une procédure de concertation préalable et doit donc publier une déclaration d’intention pour permettre au public d’exercer son droit d’initiative en vue d’obtenir du représentant de l’Etat dans le département, la mise en œuvre de ladite concertation préalable.

 

II.2 – S’agissant de la forme que doit prendre la déclaration d’intention, l’article L121-18 du Code de l’environnement prévoit que :

 

« II. – Pour les plans et programmes mentionnés au 2° de l’article L. 121-17-1, la déclaration d’intention est constituée par l’acte prescrivant leur élaboration dès lors qu’il est publié sur un site internet. Cet acte mentionne, s’il y a lieu, les modalités de concertation préalable du public envisagées si la déclaration d’intention n’a pas été réalisée jusque-là ».

 

Ainsi, en ce qui concerne les SAGE, qui sont effectivement mentionnés au 2° de l’article L121-17-1, la déclaration d’intention est constituée par l’acte prescrivant leur élaboration dès lors qu’il est publié sur un site internet.

 

Cependant, l’article R121-25 apporte les précisions suivantes :

 

« Lorsqu’elle porte sur un projet, plan ou programme relevant d’une collectivité territoriale, d’un groupement de collectivités territoriales ou d’un établissement public en dépendant, l’acte engageant la réalisation d’un projet ou prescrivant l’élaboration d’un plan ou programme constitue la déclaration d’intention dès lors qu’il comporte les informations énumérées aux 1° à 6° du I de l’article L121-18 ».

 

Ainsi, le I de l’article L121-18, qui concerne les seuls projets, prévoit que :

 

« I. – Pour les projets mentionnés au 1° de l’article L. 121-17-1, une déclaration d’intention est publiée par le maître d’ouvrage avant le dépôt de la demande d’autorisation(…)

Cette déclaration d’intention est publiée sur un site internet et comporte les éléments suivants :

1° Les motivations et raisons d’être du projet ;

2° Le cas échéant, le plan ou le programme dont il découle ;

3° La liste des communes correspondant au territoire susceptible d’être affecté par le projet ;

4° Un aperçu des incidences potentielles sur l’environnement ;

5° Une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées,

6° Les modalités déjà envisagées, s’il y a lieu, de concertation préalable du public ».

 

Rapporté aux spécificités des SAGE, il peut être considéré que les éléments suivants doivent apparaitre dans la déclaration d’intention :

 

1° Les motivations et raisons d’être du SAGE, plus particulièrement son impact ;

2° LE SDAGE dont il est la déclinaison ;

3° Le périmètre du bassin versant auquel il s’applique ;

4° Les principaux enjeux, objectifs et priorités d’actions du SAGE ;

5° Une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées, par exemple sur le projet de périmètre du SAGE ;

6° Les modalités déjà envisagées, s’il y a lieu, de concertation préalable du public.

 

 

III. –L’entrée en vigueur des dispositions de l’ordonnance n°2016-1060 du 3 août 2016 relatives à la procédure de concertation préalable.

 

L’article 8 de l’ordonnance n°2016-1060 précise que :

 

« I. – Les dispositions de la présente ordonnance entrent en vigueur à une date fixée par décret et au plus tard le 1er janvier 2017.

II– Ces dispositions ne sont applicables qu’aux décisions pour lesquelles une participation du public a été engagée postérieurement à cette date ».

 

Ledit décret n°2017-626 en date du 25 avril 2017 prévoit en son article 19 que :

 

« I. – Les dispositions de l’article 2 de l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 susvisée [qui comprend l’article L. 121-15-1 du code de l’environnement et L.121-17-1], à l’exception de l’article L. 121-2 du code de l’environnement, (…) ne sont pas applicables aux projets, plans et programmes dont les modalités d’organisation d’une autre procédure de concertation préalable ont été publiées avant le 1er janvier 2017 (…).

 

Les dispositions des articles 2 et 3 de l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 susvisée ne sont pas applicables aux projets, plans et programmes qui ont fait l’objet d’un avis d’enquête publique ou d’un avis de mise à disposition du public avant le 1er janvier 2017.»

 

Ainsi, l’article 2 de l’ordonnance du 3 août 2016, étant relatif à la fois à la procédure facultative de concertation préalable des SAGE et au droit d’initiative, il faut considérer que si, à la date du 1er janvier 2017, les modalités d’organisation d’une autre procédure de concertation préalable, un avis d’enquête publique ou de mise à disposition du public ont déjà été publiés, la procédure de concertation préalable n’a pas à être mise en œuvre et la publication d’une déclaration d’intention ne s’impose pas à la personne responsable d’un SAGE.

 

 

EN RESUME :

 

1) La concertation préalable peut être mise en œuvre dans deux cas de figure, à savoir :

 

  • lorsque la saisine de la CNDP est obligatoire et que celle-ci met en œuvre une procédure de concertation préalable ;
  • lorsqu’un projet, plan, programme, soumis à évaluation environnementale, n’impose pas la saisine de la CNDP, mais peut faire l’objet d’une procédure de concertation préalable.

 

Concernant les SAGE, il n’existe aucun cas dans lequel la saisine de la CNDP est obligatoire et, par conséquent, la mise en œuvre d’une procédure de concertation préalable n’est jamais obligatoire.

 

En revanche, les SAGE sont des plans soumis à évaluation environnementale.

 

La personne publique responsable du SAGE peut donc valablement mettre en œuvre une procédure de concertation préalable, strictement facultative, mais doit se conformer aux dispositions de l’article L121-16 du Code de l’environnement :

  • la concertation préalable s’étendra sur une période de quinze jours à trois mois ;
  • quinze jours avant le début de la concertation, le public sera informé des modalités et de la durée de la concertation par voie dématérialisée et par voie d’affichage ;
  • le bilan de cette concertation sera rendu public.

 

2) La personne publique responsable de l’élaboration ou la révision d’un SAGE qui n’entend pas mettre en œuvre de procédure de concertation préalable, doit publier une déclaration d’intention afin de permettre au public d’exercer son droit d’initiative.

 

Le droit d’initiative permet aux citoyens de solliciter l’organisation d’une procédure de concertation préalable auprès du représentant de l’Etat.

 

Ce dernier n’est cependant pas tenu de la mettre en œuvre et doit rendre sa décision dans le délai d’un mois.

 

Dans le respect des dispositions du I de l’article L121-8 du Code de l’environnement, la déclaration d’intention devra contenir les mentions suivantes :

 

1° Les motivations et raisons d’être du SAGE, plus particulièrement son impact ;

2° LE SDAGE dont il est la déclinaison ;

3° Le périmètre du bassin versant auquel il s’applique ;

4° Les principaux enjeux, objectifs et priorités d’actions du SAGE ;

5° Une mention, le cas échéant, des solutions alternatives envisagées, par exemple sur le projet de périmètre du SAGE ;

6° Les modalités déjà envisagées, s’il y a lieu, de concertation préalable du public.

 

Depuis le 1er janvier 2017, si une autre procédure de concertation préalable, un avis d’enquête publique ou de mise à disposition du public n’ont pas été publiés avant cette date, la procédure de concertation préalable peut être mise en œuvre et la publication d’une déclaration d’intention s’impose à la personne responsable d’un SAGE.