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La compétence des EPCI-FP en matière de GEMAPI est-elle vraiment exclusive ?


Par Charlotte Simonin, Avocat

Avant l’adoption de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, dite loi « MAPTAM », de nombreux acteurs pouvaient se saisir de « missions » de gestion des milieux aquatiques ou de prévention des inondations.


Ces missions étaient donc partagées entre l’Etat, les collectivités territoriales et des institutions spécialisées. Elles étaient facultatives.

Cette organisation engendrait globalement un manque de lisibilité et de vision stratégique à l’échelle d’un bassin versant, avec pour conséquence une incohérence des actions et un manque de capacité des maîtres d’ouvrages.

La loi MAPTAM a donc créé une compétence obligatoire de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, dite compétence « GEMAPI », généralement présentée comme une exclusivité.

En effet, l’article 56-I de la loi MAPTAM a modifié les dispositions du code général des collectivités territoriales (CGCT) et inscrit la GEMAPI au rang des compétences obligatoires exercées par les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre (EPCI-FP).

Ainsi, les EPCI-FP exercent cette compétence GEMAPI, de plein droit, en lieu et place de leurs communes membres depuis le 1er janvier 2018 (l’article 76-II de la loi n° 2015-991 portant nouvelle organisation de la République, dite loi « NOTRe », a procédé à un recul de cette date de transfert obligatoire qui était prévue au 1er janvier 2016).

Néanmoins, l’article 59 VII de la MAPTAM, dans sa rédaction aujourd’hui en vigueur, dispose que :

« VII.-Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre exercent leur compétence prévue au I bis de l’article L. 211-7 du code de l’environnement, dans sa rédaction résultant du II de l’article 56 de la présente loi, sans préjudice ni de l’obligation d’entretien régulier du cours d’eau par le propriétaire riverain prévue  à l’article L. 215-14 du même code, ni des missions exercées par les associations syndicales de propriétaires prévues par l’ordonnance n° 2004-632 du 1er juillet 2004 relative aux associations syndicales de propriétaires . »

Cette formule plutôt laconique est insuffisamment précise quant aux missions qui resteraient dévolues aux associations syndicales de propriétaires (ASL, ASA, ASCO).

Par ailleurs, aucune autre disposition législative n’est venue donner une quelconque interprétation de cette disposition.

Toutefois, la doctrine administrative a donné son interprétation de cette disposition.

Le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la forêt ainsi que le ministère de l’Ecologie, du Développement Durable et de l’Energie ont établi un rapport de mission sur les ASA en hydraulique agricole, en décembre 2015 dans lequel il est mentionné que :

« De nombreux gestionnaires d’associations syndicales voient, à tort ou à raison, une menace dans cette réforme, en faisant valoir qu’ils pourront être dessaisis par les collectivités territoriales pour des tâches qui relèvent aujourd’hui de leurs missions habituelles. Cette préoccupation est très sensible dans les régions les plus exposées au risque d’inondation comme la Camargue par exemple, alors qu’en application de l’article 59 de la loi précitée, le nouveau dispositif ne s’applique que si les ASA n’exercent pas ou mal leurs compétences. »

En outre, La Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts et des Consignations ainsi que l’Union Nationale des Centres Permanents d’Initiatives pour l’Environnement ont élaboré un document relatif à la compétence GEMAPI, en octobre 2018, dans lequel il est indiqué que « Les ASA peuvent donc continuer à assurer l’intégralité de leurs missions mêmes celles GEMAPI. »

Ainsi, il est précisé que le « champ d’intervention de la compétence GEMAPI exercée par l’EPCI se trouve limité par l’intervention de l’ASA » dont les statuts prévoyaient des missions entrant dans le champ de la compétence GEMAPI.

Une note du 13 avril 2016 émanant du ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer, du ministère de l’Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales ainsi que du ministère de l’Intérieur, relative à la gestion des systèmes d’endiguement, faisant suite à la publication du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, a eu pour objet la présentation d’un guide méthodologique élaboré par les services de la Direction Générale de la Prévention des Risques.

La première partie de ce guide relative à l’économie générale des systèmes d’endiguement dans le cadre de la GEMAPI et du décret digues, précise que du fait de l’article 59 VII de la loi MAPTAM « le mécanisme de mise à disposition n’est pas applicable aux digues des associations syndicales autorisées ou constituées d’office qui ont la prévention des inondations dans leur objet syndical tel que fixé par les statuts », « une « mise à disposition » en application de l’article L.566-12-1 reviendrait à priver ces associations syndicales de leurs moyens d’action. »

Il s’avère, eu égard à la rédaction de l’article 59 VII de la loi MAPTAM et à la lecture des documents mentionnés ci-dessus, que les ASA exerçant, avant le 1er janvier 2018, des missions relevant désormais de la compétence GEMAPI, peuvent continuer à les exercer.

En effet, l’exercice de la compétence GEMAPI par les EPCI-FP doit se faire sans préjudice des missions exercées par les ASA.


Documents consultables aux liens suivants :

Rapport de mission sur les Associations Syndicales Autorisées (ASA) en hydraulique agricole, établi par le ministère de l’Intérieur, le ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la forêt ainsi que le ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie, point 4.3.2., page 52, consultable sur le lien suivant :

https://www.ladocumentationfrancaise.fr/var/storage/rapports-publics/164000187.pdf

Document E224 de la Banque des Territoires de la Caisse des Dépôts et de l’Union Nationale des Centres Permanents d’Initiative pour l’Environnement, octobre 2018, page 38, consultable au lien suivant :

https://www.banquedesterritoires.fr/sites/default/files/2018-11/BlobServer%20B.pdf

Première partie relative à l’économie générale des systèmes d’endiguement, du guide présenté dans la note du 13 avril 2016 relative à la gestion des systèmes d’endiguement, suite à la publication du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, émanant du ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer, du ministère de l’Aménagement du territoire, de la Ruralité et des Collectivités territoriales ainsi que du ministère de l’Intérieur :

http://www.gesteau.fr/sites/default/files/mode_d_emploi_systemes_endiguement_gemapi_partie1.pdf